扭转烟民低龄化趋势 电子烟纳入监管成共识

近期，工信部、国家烟草专卖局发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)，提出电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行，并就此向全社会征求意见至4月22日。

一石激起千层浪，这是电子烟等新型烟草制品第一次拟按专门法律监管。尽管加强电子烟产业监管、避免电子烟使用低龄化已成各方共识，但“谁来管、怎么管”尚未有定论。参照卷烟管理后，电子烟对青少年的负面影响是否可以就此降低?有关部门如何在监管和产业创新活力中寻求平衡点?这一系列问题引发了业界、学界的热烈讨论。

扭转烟民低龄化趋势电子烟纳入监管成共识

炫酷的外形配合幻彩的灯光，加之多种口味可以选择，电子烟逐渐成为很多年轻人的“新宠”。在加强电子烟监管的呼声中，保护未成年人免受侵害，防止烟民低龄化一直是各方关切的问题。

《经济参考报》记者注意到，本次《征求意见稿》提出：“明确电子烟等新型烟草制品的监管法律依据，并做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接，发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。”事实上，保护未成年人也是很多欧美国家对电子烟监管政策的出发点。

中国政法大学传播法中心研究员朱巍表示：“如果不把电子烟纳入监管，就会给公众、特别是青少年造成错觉，觉得电子烟仅是一种电子消费品，这种危害是很大的。”

中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海也表示：“《征求意见稿》提出将电子烟纳入监管范畴，是弥补政府对电子烟的法律监管空白。将电子烟监管起来，有助于帮助烟民纠正过去对电子烟一些似是而非的错误认知，特别是对青少年。”

即使是一些电子烟从业人士，也对加强监管表示赞同。电子烟行业委员会会长欧俊彪表示：“《征求意见稿》的考虑是科学的，长期看是有利于国家、行业、消费者利益的。”

一位电子烟业内人士告诉《经济参考报》记者：“为保护未成年人，有头部企业比如悦刻开发了‘向阳花系统’，只有经过‘姓名+身份证+人脸’三重验证通过的消费者才能完成购买。但大部分电子烟品牌依然只能凭店家的自觉来防止未成年人购烟。更有甚者，在互联网上售卖‘三无’或者假冒品牌电子烟，作为企业深受其害。加强监管，可以将这个产业全面纳入法治、透明、理性、诚信的发展轨道，对于龙头企业来说是件好事。”

“参照卷烟”管理引争议三大议题待解

“这不是监管部门第一次对电子烟进行规范，但却是首次明确将电子烟视同卷烟来加以监管”。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮在接受《经济参考报》记者采访时表示，“将电子烟纳入监管，扭转烟民低龄化趋势已成各方共识，但是关于由谁来监管和如何来监管的问题，不应陷入惯性思维。电子烟是一种新兴业态，不能让新业态来削足适履地适应旧的监管框架。”

首先，谁来管?在对外经济贸易大学教授、世界卫生组织烟草控制与经济政策合作中心主任郑榕看来，如果按照《征求意见稿》提出的参照卷烟有关规定执行，就表明电子烟将由国家烟草部门管理。从公共卫生的角度来说，她认为有待商榷。

中国疾病预防控制中心研究员吴宜群认为，目前建设无烟环境、限制烟草广告促销赞助等许多控烟措施，都没有充分发挥应有的作用，“连不向未成年人卖烟都尚未做好。”

郑榕对《经济参考报》记者表示：“所有产品的监管，都应该是由第三方进行。如果既是生产者销售者，又是监管者，其中就有利益冲突，无利于加强控烟。”郑榕介绍，对于电子烟，美国虽按照烟草制品监管，但是美国没有烟草专卖局，而是由负责公众健康的美国食品药品监督管理局监管。英国也是由负责公众健康的英国公共卫生部监管。

对此，北京市吸烟控制协会会长张建枢也表示认可。他认为，只有加热不燃烧型属于烟草，其他的主要类型的电子烟并不是烟草制品。将电子烟纳入卫生健康部门或药品监督管理部门的监管体系，更有利于产品本身的质量监管。

“虽然‘烟草制品’有一个非常核心的判断标准，即产品当中是否含有烟草，但对于电子烟，我们还没有明确的定义。”郑榕认为，《征求意见稿》中最核心的信息是缺失的，就是没有对电子烟进行界定。在郑榕看来，电子烟可以分割成烟具和烟油，而烟油又可以根据是否含有尼古丁进行细分，其中的每一项都应该分别进行监管。

对此，朱巍表示：“这一点不说清楚，确实在监管中容易存在‘挂一漏万’、‘一刀切’的情况。”

“这也就是《征求意见稿》用的是‘参照’而非‘按照’的原因，”刘俊海表示，“电子烟不是传统烟草，在制定烟草专卖法的时候也还没有电子烟，现在用‘参照’我觉得符合务实的改革思维。”

在中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣看来，电子烟国家标准的“难产”也是监管很大的阻碍。“目前国内市场上在售的电子烟品牌和种类众多，然而我们却没有针对这些产品的标准。有些人提到某些有害物‘超标’的危险，其实我们现在甚至无‘标’可超。制订科学、规范的产业标准已刻不容缓。”

北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新认为，应建立电子烟烟具和烟油的国家标准。在徐晓新看来，这是科学监管的重要基础，也是消费者权益保护的基础。

呼吁科学化精细化监管专家建议出台专门监管办法

根据公开资料显示，从全球范围来看，电子烟产业形成了“中国制造、全球消费”的格局。中国电子烟企业的全产业链布局、依托电子烟制造业的专业集群、掌握的核心技术等，使得中国在该产业中处于强势地位。那么，如何既实现对电子烟的监管，又保持这一产业的创新性与发展前景?受访专家表示，需要在对电子烟的属性进行明确定位的基础上，从我国国情出发，搭建电子烟规范管理框架，制定科学化精细化的监管方案。

“电子烟对健康的影响到底是什么样的?首先要加强对电子烟的研究，促进相关标准的出台。”姜垣表示，“关于电子烟能否控烟、是否可以减害等长期受到争议的问题，国内的研究非常稀缺。而且，国内监管对食药领域的添加剂使用有非常严格的标准，但在拥有1000多万消费者的电子烟上，仍是一片空白。”

在马亮看来，电子烟的监管重点应放在“安全层面”，加快出台电子烟的相关标准，守住底线。“对于电子烟这种新兴业态，讨论专卖、牌照等还为时尚早，应该给予产业一定的空间，继而出台专门的监管办法。”

朱巍认为，对电子烟的监管最重要的是从安全角度而非准入角度。“可以进行分类、分级管理，烟具用电子消费品的监管办法，烟弹用烟草专卖管理办法，根据分类做好产业链各环节的标准、准入、税收管理。”

郑榕认为，应由卫生健康部门参与监管，在制订相应监管细则时，由工业、工商等部门相关专家参与讨论，充分论证，形成更科学、合理决策。

关键词： 烟民低龄化 电子烟 监管